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一、引言

二、十大趨勢(shì)

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》（建科〔2021〕63號(hào)），明確提出“城市更新行動(dòng)要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律”“‘留改拆’并舉、以保留利用提升為主，加強(qiáng)修繕改造，補(bǔ)齊城市短板，注重提升功能，增強(qiáng)城市活力”“探索可持續(xù)更新模式”，這也就意味著在當(dāng)前“三嚴(yán)”約束下，城市更新項(xiàng)目將以提升土地利用效率為導(dǎo)向，更注重存量項(xiàng)目的改造升級(jí)，這將涉及多方利益主體，那么如何平衡他們之間的關(guān)系、有效設(shè)計(jì)利益分配機(jī)制，將成為政策設(shè)計(jì)的難點(diǎn)。如目前部分城市發(fā)布的實(shí)施意見，更新規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)趨向彈性化、更新實(shí)施意見保留留白空間等，可能均是出于該方面的考慮。

目前城市更新在各地的工作組織流程主要涉及八個(gè)步驟，一是對(duì)區(qū)域進(jìn)行城市體檢評(píng)估；二是立足體檢結(jié)果，推進(jìn)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的編制；三是立足專項(xiàng)規(guī)劃，劃分城市更新單元，城市更新單元?jiǎng)澐譃橐话銌卧椭攸c(diǎn)單元兩類，其中一般單元以一個(gè)社區(qū)整體、多個(gè)社區(qū)聯(lián)合體或一個(gè)街道整體為基礎(chǔ)進(jìn)行劃分；重點(diǎn)單元以一個(gè)重要地段、一個(gè)控制區(qū)域或一個(gè)獨(dú)立管理范圍為基礎(chǔ)進(jìn)行劃分，可跨社區(qū)或街道；四是立足項(xiàng)目的重要性與迫切性，推進(jìn)年度實(shí)施計(jì)劃的編制；五是確定實(shí)施主體，由其負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的城市更新項(xiàng)目的統(tǒng)籌；六是由確定的實(shí)施主體負(fù)責(zé)編制實(shí)施方案；七與八則是項(xiàng)目的實(shí)施與常態(tài)運(yùn)營(yíng)。從此可以看出，城市體檢已成為城市更新項(xiàng)工作推進(jìn)的前提條件，長(zhǎng)沙更是提出“無(wú)體檢不項(xiàng)目，無(wú)體檢不更新”的工作理念。

不同城市推進(jìn)城市更新項(xiàng)目的邊界與范圍會(huì)有所不同，如北京作為首都，更新項(xiàng)目還會(huì)涉及首都功能核心區(qū)平房（院落）申請(qǐng)式退租和保護(hù)性修繕、恢復(fù)性修建；南京作為六朝古都，則會(huì)涉及一些歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)和一般歷史地段內(nèi)以居住功能為主的區(qū)域?qū)嵤u進(jìn)式微更新。但從整體來(lái)看，本輪更新改造的對(duì)象主要涉及老舊小區(qū)，重點(diǎn)改造完善小區(qū)配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施；老舊工業(yè)區(qū)，重點(diǎn)在于通過(guò)整體合集聚、整體轉(zhuǎn)型、改造提升等方式，推動(dòng)老舊區(qū)業(yè)片區(qū)的改造提升；傳統(tǒng)商圈，主要通過(guò)功能業(yè)態(tài)升級(jí)和公共空間改造提升等方式帶動(dòng)樓宇商圈區(qū)域整體的更新。

從實(shí)踐來(lái)看，各地方推動(dòng)城市更新除了對(duì)象略有不同外，更新模式設(shè)計(jì)的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)有所不同。如粵港澳大灣區(qū)，目前處于引領(lǐng)發(fā)展的地位，深圳更是城市更新的發(fā)源地，各相關(guān)城市的政策框架體系相較其它區(qū)域已較為完備，在具體項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中以市場(chǎng)為主導(dǎo)，政府主要起到監(jiān)督與保障的作用。而長(zhǎng)三角區(qū)域，目前正處于政策驅(qū)動(dòng)發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期，政策框架體系還不完備，在具體項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中以政府為主導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與。成渝雙城則受限于財(cái)力，主要通過(guò)合作、讓利方式吸引社會(huì)資本介入，城市更新項(xiàng)目活躍度較高。京津冀整體無(wú)論是政策完備性還是項(xiàng)目活躍度相較其他區(qū)域均不高，目前以傳統(tǒng)文化保護(hù)為主。

目前探索可持續(xù)運(yùn)營(yíng)模式是城市更新項(xiàng)目的重點(diǎn)，具體來(lái)看，這主要呈現(xiàn)三種轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。一是由開發(fā)向運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)延伸，由于以存量開發(fā)為主的城市更新項(xiàng)目往往需要持續(xù)運(yùn)營(yíng)、長(zhǎng)期提供有效的修繕及其它公共服務(wù)，因此，目前參與主體也開始向綜合運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)變；二是大多以項(xiàng)目策劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化方式推進(jìn)，發(fā)展新業(yè)態(tài)、新場(chǎng)景、新功能；三是更加注重項(xiàng)目的通盤考慮，重點(diǎn)在于以長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收入平衡改造投入，做到項(xiàng)目整平衡。

由于大部分城市更新項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，目前推進(jìn)實(shí)施仍主要以城市國(guó)企統(tǒng)籌推進(jìn)為主。在其中，城市國(guó)企主要有兩個(gè)定位，一是實(shí)施主體，負(fù)責(zé)所轄區(qū)的城市更新工作的協(xié)調(diào)與組織。二是建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主體。城市國(guó)企往往會(huì)通過(guò)總包-分包、合資成立新公司、混改等方式具體推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。如北京的大柵欄片區(qū)有機(jī)更新、南京的老東門及小西湖更新、成都的錦里及寬窄巷子更新就是通過(guò)這些方式推進(jìn)的。當(dāng)然對(duì)于一些產(chǎn)權(quán)關(guān)系較為清晰的城市更新項(xiàng)目，往往也會(huì)由產(chǎn)權(quán)單位自身發(fā)展推進(jìn)、或通過(guò)區(qū)政府公開招采社會(huì)資本方的方式推進(jìn)。

城市更新項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)業(yè)態(tài)的設(shè)計(jì)將關(guān)系著項(xiàng)目整體收益，因此，在各地實(shí)踐中，部分參與主體開始以社區(qū)為切入點(diǎn)將如何嫁接功能場(chǎng)景與生態(tài)資源作為運(yùn)營(yíng)端考慮的重點(diǎn)，主要涉及智慧社區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。目前主要涉及四類玩家在重點(diǎn)布局該領(lǐng)域。一是以中控智慧為代表的泛安防企業(yè)，它們主要通過(guò)開展平安社區(qū)建設(shè)切入該市場(chǎng)；二是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，它們主要通過(guò)開展物業(yè)管理系統(tǒng)服務(wù)、云停車系統(tǒng)等介入，如騰訊提出的海納社區(qū)等；三是房地產(chǎn)類企業(yè)，如萬(wàn)科以養(yǎng)老為切入點(diǎn)提出了“智慧養(yǎng)老”“養(yǎng)老住宅”等理念；四是家電類企業(yè)，它們主要通過(guò)智能家居等介入。

由于城市更新涉及的產(chǎn)業(yè)鏈條較長(zhǎng)，且前期的資金規(guī)模投入較大，項(xiàng)目的推進(jìn)往往會(huì)帶動(dòng)周邊土的增值，那么如何通過(guò)土地增值的外部收益反哺項(xiàng)目投入，則成為當(dāng)前投融資模式創(chuàng)新要考慮的重點(diǎn)。對(duì)此，寧波首提了城市空間的XOD模式，類似于TOD，通過(guò)在軌道交通、城市快速路和城市主干道等重要交通軸線沿線及周邊，規(guī)劃建設(shè)一批城市有機(jī)更新單元，放大“交通、產(chǎn)業(yè)、空間”三大要素疊加效應(yīng)，提高城市土地資產(chǎn)附加值和綜合效益，將城市主要通道打造成為宜居宜業(yè)、特色鮮明的產(chǎn)業(yè)帶、文化帶和景觀帶。

目前城市更新項(xiàng)目適用的融資渠道較為多元，主要包括：一是銀行貸款。根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國(guó)城市更新論壇白皮書（2020）》，目前來(lái)看主要有兩類判定標(biāo)準(zhǔn)，若視作房地產(chǎn)項(xiàng)目，那么就需要滿足四三二條件限制，四證齊全、項(xiàng)目資本金比例達(dá)到30%，房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)二級(jí)以上；若為非房地產(chǎn)項(xiàng)目，則不受四三二條件限制；二是運(yùn)營(yíng)證券化，如REITS、抵押貸款證券化等等；三是城市更新基建，如目前上海設(shè)立一支800億元城市更新基金；四是政策性銀行的金融產(chǎn)品。如北京發(fā)布的《關(guān)于引入社會(huì)資本參與老舊小區(qū)改造的意見》（京建發(fā)【2021】121號(hào)），專門對(duì)國(guó)開行老舊小區(qū)改造金融產(chǎn)品條件進(jìn)行闡述。主要涉及股權(quán)類與債權(quán)類，其中債權(quán)類重點(diǎn)提及了中長(zhǎng)期貸款業(yè)務(wù)，最長(zhǎng)時(shí)間可達(dá)25年。

城市更新項(xiàng)目的價(jià)值來(lái)源與設(shè)計(jì)是吸引社會(huì)資本介入的關(guān)鍵。目前產(chǎn)權(quán)激勵(lì)成為當(dāng)前實(shí)踐的重要?jiǎng)?chuàng)新之一。產(chǎn)權(quán)激勵(lì)有利于幫助市場(chǎng)主體消除在城市空間資源再配置過(guò)程中對(duì)于收益預(yù)期的不確定性，是調(diào)動(dòng)更多主體參與城市更新積極性的根本動(dòng)力。目前產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的方式主要涉及改變土地用途、合理調(diào)整產(chǎn)權(quán)地塊邊界與產(chǎn)權(quán)年限、容積率激勵(lì)，如容積率獎(jiǎng)勵(lì)、轉(zhuǎn)移；設(shè)定容積管控、公共項(xiàng)目的不計(jì)容鼓勵(lì)等。