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新型冠狀病毒來勢(shì)洶洶，但“十四五”謀劃之年也如期而至。疫情并不會(huì)阻礙我們對(duì)于城投“十四五”的研究和部署，反而會(huì)促進(jìn)我們?cè)谶@方面的投入和分享。自2月起，南京卓遠(yuǎn)將在一季度推出18篇城投“十四五”規(guī)劃專欄文章，為全國(guó)城投人奉上知識(shí)大餐，共啟“十四五”輝煌愿景。
（注：文中所指的城投，屬?gòu)V義范疇，包含各類政府平臺(tái)公司）
“我們都會(huì)規(guī)劃自己的人生目標(biāo)，或遠(yuǎn)的，或近的，有了目標(biāo)，也就有了前進(jìn)的方向。一個(gè)人如此，一個(gè)國(guó)家也是如此……未來，就是一個(gè)五年接著又一個(gè)五年，每一個(gè)人的未來，就是國(guó)家的未來。”
——央視財(cái)經(jīng)頻道紀(jì)錄片《五年規(guī)劃》
搞清楚五年規(guī)劃的本質(zhì)，是城投開展五年規(guī)劃編制工作的基礎(chǔ)。為了最大限度動(dòng)員力量參與編制過程、最大程度發(fā)揮五年規(guī)劃的作用，我們從城投視角，針對(duì)五年規(guī)劃提出并解答以下8個(gè)問題，希望給城投人帶來啟發(fā)：
1、一般意義上的五年規(guī)劃是什么？
狹義的“五年規(guī)劃”是指“中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要”，源于蘇聯(lián)，始于1953年的“五年計(jì)劃”，從“十一五”改為“五年規(guī)劃”。五年規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要部分，主要是對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力分布和國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出規(guī)劃，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向。2020年是“十三五”規(guī)劃收官年，也是“十四五”規(guī)劃啟動(dòng)之年。
廣義的“五年規(guī)劃”內(nèi)涵豐富。從縱向看，五年規(guī)劃呈現(xiàn)出“國(guó)家級(jí)-省級(jí)-地市級(jí)-區(qū)縣級(jí)”自上而下的四個(gè)層級(jí)；從橫向看，每個(gè)層級(jí)除了五年總體規(guī)劃綱要以外，還有針對(duì)行業(yè)的五年專項(xiàng)規(guī)劃，例如，從“十四五”規(guī)劃開始，國(guó)家層面將建立起覆蓋全國(guó)國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)的三級(jí)規(guī)劃體系；從主體上看，除政府外，事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、部分大型民營(yíng)企業(yè)也紛紛制定五年規(guī)劃。
圖表 五年規(guī)劃總體框架體系
2、城投為什么要制定五年規(guī)劃？
首先，制定五年規(guī)劃符合城投的屬性訴求。城投作為一類特殊國(guó)企，天然受到國(guó)家宏觀政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深刻影響，“五年規(guī)劃”作為國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，在規(guī)劃期內(nèi)對(duì)城投行業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)資國(guó)企改革、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)規(guī)劃等起著引導(dǎo)和制約作用，制定與上位規(guī)劃相匹配的五年規(guī)劃，有利于城投找準(zhǔn)發(fā)展方向。
其次，制定五年規(guī)劃是城投作為企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。在當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境下，沒有規(guī)劃引領(lǐng)而力求保持穩(wěn)健發(fā)展既是一種奢求，也是一種消極思想。城投通過制定五年規(guī)劃，系統(tǒng)研判未來將面臨的發(fā)展趨勢(shì)，制定明確的總體發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和職能戰(zhàn)略，并匹配詳細(xì)的行動(dòng)規(guī)劃和計(jì)劃，可以指導(dǎo)企業(yè)抓住機(jī)遇、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、提升效益和實(shí)現(xiàn)發(fā)展。
3、城投的五年規(guī)劃與我們常說的戰(zhàn)略規(guī)劃有何異同？
五年規(guī)劃與戰(zhàn)略規(guī)劃都是引領(lǐng)組織發(fā)展的指導(dǎo)性文件，本質(zhì)上沒有明顯差異，但兩者在出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)上有所不同。“五年規(guī)劃”基于五年，強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)屬性以及如何契合上位規(guī)劃，規(guī)劃目標(biāo)要兼顧實(shí)現(xiàn)國(guó)資使命和企業(yè)發(fā)展訴求，城投有時(shí)甚至更加注重前者；而純粹的“戰(zhàn)略規(guī)劃”不限于五年，是從企業(yè)管理學(xué)的角度出發(fā)，以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化邏輯。
需要指出的是，隨著國(guó)企改革的深化，政企邊界更加清晰，政策的積極性更加明顯，原有的政府限制條件逐步可控甚至成為優(yōu)勢(shì)條件，城投的“五年規(guī)劃”與“戰(zhàn)略規(guī)劃”趨于融合，兩者往往合并稱為“五年戰(zhàn)略規(guī)劃”。城投的五年規(guī)劃既要體現(xiàn)“戰(zhàn)略”思想，又要包含“規(guī)劃”內(nèi)容，既要符合政府的意志，又要滿足企業(yè)市場(chǎng)化、實(shí)體化發(fā)展的戰(zhàn)略訴求。
4、城投的五年規(guī)劃如何與當(dāng)?shù)卣奈迥暌?guī)劃相融合？
首先，你中有我，我中有你，編制時(shí)充分融入并積極影響政府規(guī)劃。一般來說，城投和當(dāng)?shù)卣贫ㄎ迥暌?guī)劃的時(shí)間段基本是重合的，城投在編制過程中要充分進(jìn)行政府及部門調(diào)研，尤其是政府規(guī)劃編制的相關(guān)部門及成員，成果形成后要及時(shí)征求上述各方意見并進(jìn)行完善，同時(shí)，城投也要反過來影響政府五年規(guī)劃的編制，爭(zhēng)取有利于自身發(fā)展的政策與措施。
其次，同步評(píng)估，適時(shí)調(diào)整，實(shí)施過程中要保持步調(diào)一致。一方面，城投要按照既定的規(guī)劃路線積極作為，并主動(dòng)在政府五年規(guī)劃中尋求細(xì)化的政策支撐和資源支持；另一方面，與政府五年規(guī)劃同步進(jìn)行中期評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)價(jià)規(guī)劃目標(biāo)、重點(diǎn)項(xiàng)目落地、地方債務(wù)化解等方面的進(jìn)展情況，綜合研判形勢(shì)變化及政府規(guī)劃實(shí)施情況，深入研究論證是否需要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整修訂。
5、城投編制五年規(guī)劃的責(zé)任主體和執(zhí)行機(jī)構(gòu)是誰(shuí)？
五年規(guī)劃屬于公司最高發(fā)展綱領(lǐng)，因此公司董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層、各部門及子公司負(fù)責(zé)人都要實(shí)質(zhì)地參與其中。另外，由于城投多為擁有多層級(jí)子公司的集團(tuán)化企業(yè)，五年規(guī)劃涉及集團(tuán)整體規(guī)劃、業(yè)務(wù)規(guī)劃、部門（職能）規(guī)劃和下屬子公司的規(guī)劃，因此，我們需要將五年規(guī)劃的編制工作當(dāng)成一項(xiàng)獨(dú)立的內(nèi)容進(jìn)行管控，每個(gè)獨(dú)立法人的中層以上人員都是該項(xiàng)工作的責(zé)任主體。
五年規(guī)劃編制執(zhí)行機(jī)構(gòu)有不同設(shè)置情況。一般來說，集團(tuán)層面要成立五年規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，黨委書記/董事長(zhǎng)任組長(zhǎng)，總經(jīng)理任副組長(zhǎng)，總部領(lǐng)導(dǎo)班子任小組成員；領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)工作小組，總經(jīng)理任組長(zhǎng)，分管副總?cè)胃苯M長(zhǎng)，成員包括總部職能部門和子公司負(fù)責(zé)人，小組日常辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在戰(zhàn)略發(fā)展部（類似部門）。按照這種思路，各子公司也要成立相應(yīng)的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)。除內(nèi)部機(jī)構(gòu)外，城投還要充分發(fā)揮外部董事、咨詢機(jī)構(gòu)、專家顧問等外腦的作用。
6、城投編制五年規(guī)劃主要包含哪些內(nèi)容和步驟？
城投的五年規(guī)劃主要包括總結(jié)回顧、環(huán)境分析、戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃保障措施等。其中，回顧主要是明確取得成就和存在的主要問題；環(huán)境分析包括PEST分析、行業(yè)環(huán)境分析、內(nèi)部資源與能力分析等；戰(zhàn)略制定包括總體戰(zhàn)略、職能戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)戰(zhàn)略、子公司戰(zhàn)略；戰(zhàn)略規(guī)劃包括目標(biāo)規(guī)劃、時(shí)間規(guī)劃、項(xiàng)目規(guī)劃等；保障措施包括內(nèi)部組織保障和外部政策及資源保障。
一般來說，集團(tuán)化的城投企業(yè)編制五年規(guī)劃有兩種思路：一種是從上至下，由集團(tuán)總部到業(yè)務(wù)單元；另一種是從下至上，從業(yè)務(wù)單元到集團(tuán)總部，我們建議采取第一種思路。簡(jiǎn)單來說，首先，領(lǐng)導(dǎo)小組要形成整體規(guī)劃思路；其次，工作小組根據(jù)規(guī)劃思路起草整體規(guī)劃框架；第三，工作小組對(duì)整體規(guī)劃進(jìn)行分解，各職能部門及子公司進(jìn)行各自規(guī)劃的編寫；最后，匯總成稿。在這個(gè)過程中，存在多次的意見征求和反復(fù)的調(diào)整，并根據(jù)需要引入專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。
7、城投如何保障五年規(guī)劃能夠落地和評(píng)估？
五年規(guī)劃能否落地取決于三個(gè)要素：量化的目標(biāo)體系、清晰的實(shí)施路徑、強(qiáng)力的推動(dòng)執(zhí)行。具體來說，目標(biāo)體系要與公司的預(yù)算體系、員工的績(jī)效考核相結(jié)合起來；實(shí)施路徑要將目標(biāo)細(xì)分到業(yè)務(wù)和項(xiàng)目、細(xì)化到時(shí)間表、落實(shí)到責(zé)任人；推動(dòng)執(zhí)行需要從上到下的高度重視和賞罰分明的制度保障。
從“十五”規(guī)劃開始，我國(guó)的五年規(guī)劃都要進(jìn)行中期評(píng)估，即在第三年開展評(píng)估工作，評(píng)估內(nèi)容包括目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、任務(wù)推進(jìn)情況、重大項(xiàng)目進(jìn)展情況等。城投除了對(duì)五年規(guī)劃進(jìn)行中期評(píng)估外，還可以采取一年一評(píng)估、內(nèi)外部評(píng)估相結(jié)合的方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃存在的問題并進(jìn)行糾偏。
8、城投公司如何通過編制五年規(guī)劃來激發(fā)全體員工的愿景？
一份好的五年規(guī)劃，既是城投實(shí)現(xiàn)自身五年發(fā)展目標(biāo)的指南，也是全體員工高效發(fā)揮主觀能動(dòng)性、實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的依據(jù)。因此，編制五年規(guī)劃對(duì)統(tǒng)一員工思想、激發(fā)員工愿景有著重要的引導(dǎo)作用，城投除了明確主要責(zé)任主體、遵循一般的編制流程外，還要最大程度上動(dòng)員全體員工參與其中，號(hào)召他們努力將自身的目標(biāo)與公司五年規(guī)劃目標(biāo)相結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)兩者的共同發(fā)展。
具體來說，首先，在開展五年規(guī)劃編制工作之前，要在全公司層面進(jìn)行傳達(dá)，調(diào)動(dòng)大家的熱情和訴求；其次，雖然中層以上人員才是該項(xiàng)工作的直接參與者和實(shí)際負(fù)責(zé)人，但必須督促他們認(rèn)真傾聽員工的意見和建議；第三，在五年規(guī)劃中要設(shè)立人才發(fā)展及保障板塊，將人才的成長(zhǎng)融入公司的發(fā)展中；最后，規(guī)劃制定結(jié)束后，要詳細(xì)地進(jìn)行宣貫，鼓勵(lì)員工為共同目標(biāo)而努力奮斗。