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城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要組成部分，是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然客觀現(xiàn)象。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)是人和產(chǎn)業(yè)的載體，為人和產(chǎn)業(yè)提供生活和發(fā)展空間，為人和產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展提供服務(wù);人是產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的核心主體，為產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的發(fā)展提供建設(shè)動(dòng)力，同時(shí)滿足自身的發(fā)展;產(chǎn)業(yè)是人和城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)支持，滿足人的生存和發(fā)展需要，同時(shí)推動(dòng)城鎮(zhèn)的配套設(shè)施的改善。因此，人、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的融合一體化是新型城鎮(zhèn)化的可行模式。實(shí)現(xiàn)人口與城鎮(zhèn)的社會(huì)融合，形成人、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的系統(tǒng)互動(dòng)，以及長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展是必要的。

一、問題提出

2017年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到58.52％，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍處于城鎮(zhèn)化演變的初期到中期過渡階段。過去城鎮(zhèn)化階段的典型特征是政府領(lǐng)導(dǎo)下的整體推進(jìn)。不可否認(rèn)的是，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式為中國(guó)城鎮(zhèn)體系的建設(shè)做出了一定的貢獻(xiàn)，但其弊端日益突出。由于過分追求城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張，而忽視了城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵發(fā)展，忽略了人們的生產(chǎn)生活、產(chǎn)業(yè)演化規(guī)律和城鎮(zhèn)設(shè)施的協(xié)調(diào)配合，致使人、產(chǎn)、城的“三重失衡”。

圖1 人、產(chǎn)、城的失衡發(fā)展

一是人與城的失衡。人口與城鎮(zhèn)之間的不平衡表現(xiàn)為人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化之間的不平衡。在土地財(cái)政和資本優(yōu)惠下，地方政府加快了各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，獲得了大規(guī)模的征地來進(jìn)行新城區(qū)建設(shè)，使得城鎮(zhèn)面積迅速擴(kuò)大。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，大多數(shù)農(nóng)民工上演了“移民鳥”似的遷徙，一批一批的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和主動(dòng)進(jìn)城的農(nóng)民工在住房、醫(yī)療、就業(yè)和身份等方面不能很好地融入城鎮(zhèn)。

二是人與產(chǎn)的失衡。人口與產(chǎn)業(yè)的不平衡表現(xiàn)為人力資本短缺與產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求之間的不平衡。一方面，進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民缺乏經(jīng)驗(yàn)、技能和知識(shí)，教育水平低;另一方面，勞動(dòng)力市場(chǎng)處于雙重分割狀態(tài)，人力資本存量較低的城鎮(zhèn)農(nóng)民由于文化水平較低，往往從事非正規(guī)就業(yè)（缺乏社保、醫(yī)保等保障），即建筑業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，這不可避免地限制了農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的人力資本改善。

三是是產(chǎn)與城的失衡。產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的不平衡表現(xiàn)為現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)升級(jí)與城鎮(zhèn)擴(kuò)張之間的不平衡。一方面，地方政府單方面追求政績(jī)，盲目推行城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張，造成土地和其他資源的浪費(fèi)。城鎮(zhèn)化效率低下，城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給能力和產(chǎn)業(yè)承載能力不足，導(dǎo)致一些城鎮(zhèn)出現(xiàn)“工業(yè)掏空”和“鬼城”現(xiàn)象；另一方面，土地城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)房地產(chǎn)投資的過度依賴。由于房地產(chǎn)投資的快速增長(zhǎng)，鋼鐵、水泥等上游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展得到了推動(dòng)，導(dǎo)致鋼鐵、水泥等重化工業(yè)的快速發(fā)展。在一定程度上造成了重化工業(yè)和低端產(chǎn)能過剩，從而固化了現(xiàn)有的低端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，制約了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

二、人、產(chǎn)、城的發(fā)展邏輯

過去的城鎮(zhèn)化模式大都是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，土地、資金、勞動(dòng)力等要素從農(nóng)村聚集到了城鎮(zhèn)，而忽視人民的發(fā)展需求、城鎮(zhèn)工業(yè)支持和公共服務(wù)，導(dǎo)致人、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)該把人放在第一位，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，規(guī)范政府的指導(dǎo)作用。努力構(gòu)建一個(gè)基于內(nèi)生力量、人力資本、產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)整合的內(nèi)生機(jī)制。

圖2 新城鎮(zhèn)化背景下人產(chǎn)城的一體化機(jī)制

一是通過要素和產(chǎn)品市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)人與產(chǎn)業(yè)的融合。一是就要素市場(chǎng)而言，人為產(chǎn)業(yè)提供了一定數(shù)量的勞動(dòng)力，如物質(zhì)資本、人力資本、土地以及其他生產(chǎn)要素。而產(chǎn)業(yè)為人提供就業(yè)保障和相應(yīng)的收入，如工資、利息、租金等，并可通過“干中學(xué)”促進(jìn)人力資本的積累，進(jìn)而為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)做好鋪墊；二是就產(chǎn)品市場(chǎng)而言，一方面人們通過購(gòu)買商品來滿足自身需求、刺激消費(fèi)，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；另一方面產(chǎn)品市場(chǎng)可以增加人在教育、培訓(xùn)和健康等方面的消費(fèi)，從而提高自身人力資本。

二是通過要素和產(chǎn)品市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)人與城鎮(zhèn)的融合。城鎮(zhèn)在要素市場(chǎng)和產(chǎn)品服務(wù)市場(chǎng)上征稅獲得資金，從而可以加大對(duì)教育、醫(yī)療等方面的投入，為人提供教育、醫(yī)療等基本福利，如學(xué)校、醫(yī)院、銀行等。

三是通過要素市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的融合。城鎮(zhèn)通過創(chuàng)新的制度安排來規(guī)范和引導(dǎo)生產(chǎn)要素的流動(dòng)及其合理配置，為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù);而產(chǎn)業(yè)可以為城鎮(zhèn)提供物質(zhì)基礎(chǔ)，通過生產(chǎn)要素的重組促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，從而提升城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力和活力。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，人、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)一體化的關(guān)鍵在于人力資本積累、技術(shù)創(chuàng)新和制度改革等內(nèi)生動(dòng)力的形成和運(yùn)作。其中，人是應(yīng)該放在第一位的。

三、成都產(chǎn)業(yè)功能區(qū)案例解讀

成都產(chǎn)業(yè)功能區(qū)是重構(gòu)人產(chǎn)城邏輯、破解大城市病的有效途徑，在人、產(chǎn)、城的融合上進(jìn)行了初步探索。成都產(chǎn)業(yè)功能區(qū)貫徹“以人為本”的理念，打破生產(chǎn)型工業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式，通過產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的融合發(fā)展。增強(qiáng)服務(wù)配套功能，推動(dòng)城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)在功能區(qū)集聚，有效調(diào)節(jié)職住平衡，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)在本地配套、功能區(qū)就業(yè)人群在本地消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)從“城產(chǎn)人”向“人產(chǎn)城”的城鎮(zhèn)發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)變，構(gòu)建一個(gè)新發(fā)展觀的城鎮(zhèn)。

（一）注重人力資本

在人力資本方面，主要做法如下：第一，成都產(chǎn)業(yè)功能區(qū)將過去的“筑巢引鳳”改為“引鳳筑巢”，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)功能方面取得了新的突破。建成了高標(biāo)準(zhǔn)廠房、專業(yè)樓宇、人才公寓等，給人才搭建起棲息的港灣，吸引更多的人力資本。第二，成都產(chǎn)業(yè)功能區(qū)引進(jìn)包括60名國(guó)內(nèi)外院士在內(nèi)的上萬名高水平人才，66個(gè)功能區(qū)與高校院所、央企省企簽訂校院企地合作項(xiàng)目374個(gè)，落地項(xiàng)目223個(gè)。第三，《2019年成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)工作要點(diǎn)》于日前發(fā)布，指出在6月底前制定出臺(tái)《成都人才公寓租售管理辦法》，年內(nèi)發(fā)布成都人才白皮書，準(zhǔn)確分析功能區(qū)的人才需求。

（二）依托科技創(chuàng)新

城鎮(zhèn)發(fā)展的本質(zhì)是先進(jìn)生產(chǎn)要素的交互創(chuàng)新，成都產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)的核心在于產(chǎn)業(yè)，其中細(xì)分產(chǎn)業(yè)選擇是基礎(chǔ)，而功能區(qū)的形成從根本上依托技術(shù)創(chuàng)新。功能區(qū)在科技創(chuàng)新方面的做法如下：

一是建立科技創(chuàng)新平臺(tái)，為功能區(qū)的發(fā)展培育新的動(dòng)力。重點(diǎn)發(fā)展成都科學(xué)城數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新一代人工智能、新經(jīng)濟(jì)活力區(qū)域的5G場(chǎng)景和網(wǎng)絡(luò)視聽。在武侯新城和歐洲工業(yè)城，推動(dòng)現(xiàn)代供應(yīng)鏈創(chuàng)新供應(yīng)鏈方案的構(gòu)建，推動(dòng)“清潔能源+”形式深入嵌入智能制造和先進(jìn)材料等產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。

二是建立產(chǎn)業(yè)功能區(qū)重大科技項(xiàng)目庫。它是北航西路的國(guó)際創(chuàng)新港，工業(yè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室和中國(guó)移動(dòng)（成都）產(chǎn)業(yè)研究院。環(huán)境大智慧城和基因治療公共技術(shù)平臺(tái)等22個(gè)重大科技項(xiàng)目實(shí)施精準(zhǔn)管理，高效服務(wù)，形成提高產(chǎn)業(yè)功能區(qū)創(chuàng)新能力的長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）體制機(jī)制改革

成都產(chǎn)業(yè)功能區(qū)在體制機(jī)制改革上的做法如下：

一是運(yùn)營(yíng)制度的創(chuàng)新。與傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)不同，成都工業(yè)功能區(qū)已建成園區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理，采取“領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會(huì)+專業(yè)投資公司”的運(yùn)營(yíng)架構(gòu)，14個(gè)功能區(qū)管理運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)中有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相關(guān)背景的占比超過80%，“首問負(fù)責(zé)、專班管理、限時(shí)辦結(jié)”，“平臺(tái)精準(zhǔn)服務(wù)”，“項(xiàng)目審批承諾”等服務(wù)機(jī)制不斷創(chuàng)新，功能區(qū)運(yùn)營(yíng)管理質(zhì)量得到提升。

二是項(xiàng)目投融資的創(chuàng)新。成都產(chǎn)業(yè)功能區(qū)在工業(yè)云平臺(tái)、智慧城鎮(zhèn)建設(shè)等三大領(lǐng)域項(xiàng)目中的中長(zhǎng)期規(guī)劃、分年度建設(shè)計(jì)劃，根據(jù)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值分別采用納入政府工程、引入社會(huì)投資等多種投融資模式，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃滾動(dòng)接續(xù)實(shí)施，加快提升功能區(qū)生產(chǎn)專業(yè)化水平和生活便利化程度。

三是產(chǎn)業(yè)社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新。結(jié)合功能區(qū)體制改革，試點(diǎn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)社區(qū)，加強(qiáng)社區(qū)化管理路徑的探索，著力解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能和社會(huì)服務(wù)職能“兩張皮”的困境，形成管委會(huì)主導(dǎo)、企業(yè)參與、街道服務(wù)、社區(qū)居民自治的共建共享共促格局。

四、啟示

中國(guó)快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮了重要作用，但上一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏明確的戰(zhàn)略指導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。導(dǎo)致發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，人產(chǎn)城的發(fā)展有望成為主題。構(gòu)建人產(chǎn)城融合發(fā)展新格局，從營(yíng)商環(huán)境、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、生活環(huán)境方面創(chuàng)造一流園區(qū)。以“城”留“人”、以“人”促“產(chǎn)”、以“產(chǎn)”興“城”。

第一，要靠人力資本積累。新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是“人的城鎮(zhèn)化”，人是發(fā)展的根本目的。人、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的融合與發(fā)展，首先在于人的發(fā)展，人的身份、職業(yè)和生活方式的轉(zhuǎn)變，以及人的現(xiàn)代化。其中，教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)等福利是人生存和發(fā)展的基本保障，也是人有機(jī)會(huì)獲得成功的基礎(chǔ)。對(duì)于人來說，關(guān)鍵在于塑造自己的能力，而人力資本的提升是最重要的途徑。在穩(wěn)定就業(yè)的情況下，政府和企業(yè)方可以投資于工人的勞動(dòng)力資本，以逐步應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的工資從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期發(fā)展，勞動(dòng)者自己也可以通過“干中學(xué)”實(shí)現(xiàn)自己人力資本的積累。

第二，要靠產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的重要支撐，是城鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)，而產(chǎn)業(yè)的持續(xù)推動(dòng)力在于技術(shù)創(chuàng)新。以江蘇為例，過去的二十年，我們看到制造業(yè)帶來了人口聚集，而人口聚集意味著需求的集聚，從而促進(jìn)了服務(wù)業(yè)的精細(xì)分工。市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大也使得制造業(yè)的內(nèi)部分工的細(xì)化，分工細(xì)化促進(jìn)了產(chǎn)品創(chuàng)新和流程創(chuàng)新。此外，科技和研發(fā)人員的聚集，增加了創(chuàng)新靈感的集中度，不斷累積的知識(shí)溢出更有可能導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。

第三，要靠城鎮(zhèn)制度改革。城鎮(zhèn)為人和產(chǎn)業(yè)提供了發(fā)展的載體。城鎮(zhèn)提供了基本的保障和支持服務(wù)，但其主要作用是維護(hù)系統(tǒng)的運(yùn)作。制度安排的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政府，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該是公共組織。在保持既定規(guī)則的同時(shí)，城鎮(zhèn)也應(yīng)該適應(yīng)許多參與者的相互委托規(guī)則。這種內(nèi)生系統(tǒng)是由市場(chǎng)上的各種交易實(shí)體自發(fā)形成的，是系統(tǒng)的長(zhǎng)期漸進(jìn)式改革。它也是制度創(chuàng)新的重要來源，不會(huì)產(chǎn)生大的利益沖突和社會(huì)變革。人力資本的培育，產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展以及相應(yīng)的城鎮(zhèn)制度安排，應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化下人、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)一體化的持續(xù)內(nèi)生動(dòng)力。