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積極創(chuàng)新，穩(wěn)妥有序

廣東持續(xù)推動地方債發(fā)行管理走在前列

2015年財政部推動地方政府債券全面“自發(fā)自還”，我國地方債發(fā)行管理從此進入新紀元。在財政部的關(guān)心支持和指導(dǎo)下，廣東省財政廳堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，規(guī)范地方政府舉債融資，穩(wěn)妥推進地方債發(fā)行管理改革，持續(xù)推動地方債法治化、市場化、規(guī)范化建設(shè)，積極推進置換化解債務(wù)風(fēng)險，有力支持重大在建項目建設(shè)和補短板，有力地保障積極財政政策有效實施，促進經(jīng)濟平穩(wěn)運行。

廣東省財政廳辦公大樓

一、扎實開展發(fā)行組織工作，有力防范發(fā)行風(fēng)險

2015年至2020年5月末，廣東省圓滿順利組織發(fā)行地方債38批次、313期，共計13980億元，2015-2020年分別發(fā)行1588億元、3500億元、1846億元、2481億元、2056億元、2509億元。期間，2020年1月17日，創(chuàng)造地方債單次最大招標(biāo)發(fā)行規(guī)模歷史記錄1326.68億元；2020年5月12日，創(chuàng)造地方債單場發(fā)行債券只數(shù)記錄17只。廣東發(fā)行批次多、發(fā)行量大，但得益于精密組織、科學(xué)研判、積極溝通、有力協(xié)調(diào)，各批次發(fā)行平穩(wěn)有序，發(fā)行的市場化水平不斷提升。

2015-2020年廣東地區(qū)政府債券發(fā)行情況

（一）優(yōu)化發(fā)行管理工作機制。為加強協(xié)調(diào)、增強合力，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)行管理工作機制，廣東省財政廳印發(fā)《地方政府債券發(fā)行管理工作規(guī)程》、《關(guān)于進一步做好地方政府專項債券發(fā)行使用管理工作的通知》等制度文件，細化發(fā)行管理步驟，明確分工與協(xié)作內(nèi)容，建立涵蓋需求申報、項目管理，額度分配、信用評級、承銷團管理、發(fā)行組織、信息披露等較為完善的地方債發(fā)行管理機制。

（二）加強市場機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)。為防范和應(yīng)對發(fā)行風(fēng)險，廣東省注重常態(tài)化加強與承銷團成員、發(fā)行機構(gòu)的溝通，從不同角度了解債券市場行情，合理制定發(fā)行計劃。每年初，廣東省均組織拜訪重點承銷機構(gòu)，通報全年發(fā)行規(guī)模等，聽取發(fā)行工作的建議、了解相應(yīng)的額度計劃等情況；每次發(fā)行前，廣東省及時將發(fā)行初步計劃告知承銷機構(gòu)，聽取承銷商對發(fā)行規(guī)模、發(fā)行時點、期限安排等的意見，并根據(jù)意見適當(dāng)調(diào)整發(fā)行計劃，合理設(shè)置發(fā)行要素，減少或規(guī)避發(fā)行風(fēng)險。同時，及時組織市場機構(gòu)共同研究解讀地方債發(fā)行管理文件，多角度把握落實政策要求，形成工作合力。

（三）分類合理安排發(fā)行節(jié)奏。在充分研判債券市場情況下，按照“積極穩(wěn)妥發(fā)行，注重資金效率”的原則，廣東省分類合理安排發(fā)行節(jié)奏。對于新增債券，盡早發(fā)行盡早使用，夯實項目基礎(chǔ)、提前做好前期準備，支持項目建設(shè)形成有效投資，2018、2019年均率先在全國完成全年新增債券發(fā)行任務(wù)，2020年率先在全國完成提前下達新增債券發(fā)行任務(wù)；對于置換債券，依據(jù)項目可執(zhí)行的情況（可置換出庫）分批次組織發(fā)行，嚴格以置換需求確定置換債券供給，依照全省置換需求，分季度組織置換債券發(fā)行；對于再融資債券，盡可能匹配債券到期情況統(tǒng)籌組織發(fā)行，在庫款充裕的情況下，合理通過庫款墊付方式償還到期債券本金，發(fā)行后再行墊付庫款，兼顧發(fā)行效率和利息成本。

（四）有效提升債券信息透明度。廣東省持續(xù)加大地方政府債券信息披露力度，及時做好地方政府債券預(yù)決算公開、債券發(fā)行公開等信息披露工作，有力提升了廣東省政府債券信息透明度，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。發(fā)行前嚴格按要求披露債券項目基本信息、本地區(qū)經(jīng)濟運行、財政收支、債務(wù)等情況及專項債券“一案兩書”等發(fā)行材料，存續(xù)期組織全省各級依規(guī)辦理政府債券使用信息披露，規(guī)范辦理債券項目調(diào)整手續(xù)并及時披露。2018年5月首次向省人大常委會專項報告全省政府性債務(wù)管理情況，2019年印發(fā)實施《省政府向省人大常委會報告地方政府債務(wù)管理情況制度》。

二、積極穩(wěn)妥推進發(fā)行創(chuàng)新，“廣東債”品牌效應(yīng)不斷提升

2015年以來，廣東省嚴格遵循財政部地方政府債券發(fā)行有關(guān)規(guī)定，積極探索、穩(wěn)步推進各項發(fā)行試點改革工作，努力為全國地方債創(chuàng)新改革工作提供新鮮經(jīng)驗，積極打造“廣東債”品牌，財政部對廣東省地方債發(fā)行工作給予充分肯定。

（一）積極創(chuàng)新提升地方債市場流動性。一是創(chuàng)新集合發(fā)行粵港澳大灣區(qū)專項債券。2018年，經(jīng)財政部發(fā)文批復(fù)，廣東省集合粵港澳大灣區(qū)相關(guān)地市優(yōu)質(zhì)土儲項目，創(chuàng)新發(fā)行首只跨地市專項債券“粵港澳大灣區(qū)土地儲備專項債券”341.9億元，廣東省創(chuàng)新集合發(fā)行增加單只債券發(fā)行規(guī)模，有效提升了地方債市場流動性?；浉郯拇鬄硡^(qū)債券的成功發(fā)行是廣東省積極落實國家粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略部署的有力舉措，為便利境內(nèi)外投資者特別是香港、澳門金融機構(gòu)參與大灣區(qū)建設(shè)，共享發(fā)展成果發(fā)揮了示范效應(yīng)。二是積極開展一般債券續(xù)發(fā)行。2017年11月，廣東省嚴格按照財政部發(fā)行要求，成功開展續(xù)發(fā)行試點。2019年，廣東省在出現(xiàn)折價的情況下開展續(xù)發(fā)行，做大了單只債券規(guī)模，有效改善了地方債市場流動性，減少了兌付頻率，有力提升了地方債發(fā)行兌付水平。同時，折價發(fā)行被視為地方債市場化過程中踏出的堅實一步，得到市場高度認可、受到承銷機構(gòu)熱烈歡迎。

港珠澳大橋雄姿

（二）積極創(chuàng)新推動投資主體多元化。一是推動澳門金融機構(gòu)首次分銷地方債。2018年，在財政部大力支持和悉心指導(dǎo)下，廣東省與澳門方面研究確立“由易到難，分步推進”的思路，確定澳門金融機構(gòu)在內(nèi)地銀行間債券市場通過結(jié)算代理方式參與廣東省政府債券分銷的可行路徑。2018年8月17日，澳門金融機構(gòu)成功分銷認購50億元粵港澳大灣區(qū)土地儲備專項債券，實現(xiàn)了粵澳金融合作創(chuàng)新，在粵澳兩地引起熱烈反響，為粵港澳深化金融合作奠定基礎(chǔ)、提供經(jīng)驗。二是將外資銀行納入承銷團。2020年，增補創(chuàng)興銀行為一般承銷商，有效豐富廣東省承銷機構(gòu)結(jié)構(gòu)，進一步擴大地方債市場對外開放。三是通過柜臺發(fā)行生態(tài)環(huán)保專項債券。為服務(wù)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國家戰(zhàn)略，豐富地方政府債券投資群體，增強投資者對廣東經(jīng)濟社會發(fā)展的參與度和獲得感，廣東省精心選取廣州、佛山等粵港澳大灣區(qū)地市優(yōu)質(zhì)項目，設(shè)計粵港澳生態(tài)環(huán)保建設(shè)專項債券，并根據(jù)前期多輪摸底調(diào)查，確定首次柜臺發(fā)行量為22.5億元，居2019年地方債柜臺發(fā)行省市第一位。經(jīng)精心組織，所有柜臺銷售任務(wù)提前于分銷次日圓滿完成，期間廣東本地居民熱情參與，最終結(jié)果顯示，個人投資者認購金額高達13.96億元，認購比例達62%，個人投資者認購金額位居全國第一位。

（三）積極創(chuàng)新豐富債券期限品種。為積極支持重大公益性項目實施，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展籌集穩(wěn)定的融資來源，廣東省有效匹配項目資金需求，積極創(chuàng)新豐富債券期限品種。一是發(fā)行首單含權(quán)地方債。為切實解決債券項目對應(yīng)地塊出讓時間不確定的問題，廣東省財政廳認真研究借鑒企業(yè)債、公司債等做法，2019年2月，在地方債期限設(shè)計中引入含權(quán)這一概念及模式，成功發(fā)行首單含權(quán)地方債--“3+2年”土儲專項債券20億元，有效增強了償還債券本金自由度和靈活性，實現(xiàn)了債務(wù)余額的有效管理。二是首發(fā)分年還本模式專項債券。為增強本金償還的靈活性，在2019年發(fā)行全國首單“含權(quán)”地方債的基礎(chǔ)上，合理匹配項目資金需求，2020年，廣東省進一步創(chuàng)新債券本金償還方式，首次發(fā)行分年還本模式專項債券16.5億元，用于優(yōu)質(zhì)項目“佛山市城市軌道交通三號線工程”建設(shè)，確保分期項目收益用于償債，平滑債券存續(xù)期內(nèi)償債壓力。三是在全國首發(fā)新基建專項債券。廣東省積極關(guān)注謀劃新型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，2020年5月在融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等方面選取城際軌道交通、重點實驗室、智能交通設(shè)施、智能停車場等33個“新基建”項目，創(chuàng)新發(fā)行4只“新基建專項債券”合計86.6億元。四是在全國首發(fā)水資源領(lǐng)域綠色政府專項債券。廣東省進一步創(chuàng)新項目發(fā)行管理，2020年，發(fā)行全國首單水資源領(lǐng)域綠色地方政府專項債券27億元，有力推動粵港澳大灣區(qū)重大水利工程——珠江三角洲水資源配置工程建設(shè)，將惠及灣區(qū)千家萬戶。

三、用好用足債券資金，積極支持廣東高質(zhì)量發(fā)展

近年，廣東省持續(xù)加大工作力度，深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院部署要求，依法健全地方政府舉債融資機制，用足用好債券資金，有力促進穩(wěn)投資、補短板、擴內(nèi)需，積極發(fā)揮債券資金促進經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。

（一）加快新增債券發(fā)行使用進度，支持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。廣東省認真落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)部署要求，切實做好地方政府專項債券發(fā)行使用工作，充分發(fā)揮債券資金作用，加大對重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，扎實做好粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)、打好三大攻堅戰(zhàn)、保障和改善民生等各項工作，國務(wù)院、財政部主要領(lǐng)導(dǎo)對廣東地方政府專項債券發(fā)行使用工作予以充分肯定。

一是發(fā)行進度加快。財政部新增債券額度下達后，廣東省積極協(xié)調(diào)省人大常委會等有關(guān)部門，抓緊完成法定審批程序并啟動債券發(fā)行工作，結(jié)合項目進度、金融市場等因素合理把握發(fā)行節(jié)奏和發(fā)行規(guī)模，2019年6月17日在全國率先完成2019年全年新增債券發(fā)行任務(wù)，2020年5月12日在全國率先完成2020年提前下達新增債券發(fā)行任務(wù)。

2020年5月12日率先發(fā)行國家再提前下達新增專項債券712億元

二是支出使用提速。廣東省建立健全考核通報、掛鉤分配和調(diào)度庫款機制，加快債券資金撥付進度，嚴格要求地市在債券發(fā)行后3個工作日內(nèi)辦結(jié)轉(zhuǎn)貸工作，同時實行“一周一報、月度通報”制度加快項目建設(shè)進度，有效形成實物工作量，為穩(wěn)投資、促進形成強大國內(nèi)市場提供有力支撐。例如，2018-2020年發(fā)行水資源專項債券63億元，籌集資金全部用于廣東最大水利工程——珠三角水資源配置工程建設(shè)，較銀行融資節(jié)約利息4.8億元，惠及大灣區(qū)居民2000多萬人。

三是帶動投資明顯。廣東發(fā)行的新增債券主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、扶貧和農(nóng)林水利等重點領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力帶動形成有效投資。2019年廣東省超過六成的專項債券投入穩(wěn)投資、補短板領(lǐng)域，拉動形成有效投資超過2300億元，推動全年固定資產(chǎn)投資增長11.1%，較全國平均水平（5.4%）高5.7個百分點，增速位居全國第2位。2020年廣東省用足用好專項債券用于項目資本金最新政策，安排專項債券436億元用于廣湛高鐵、白云機場、珠江三角洲水資源配置工程、深中通道等重大項目資本金，涉及鐵路、收費公路、機場、港口、水利和城鎮(zhèn)污水垃圾處理等多個領(lǐng)域，有效發(fā)揮專項債券對投資的撬動作用，進一步帶動社會資本加大投入。

（二）積極推進地方政府債務(wù)置換工作，緩釋債務(wù)風(fēng)險。對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，廣東省按照“協(xié)調(diào)一致一批，置換一批”、“應(yīng)換盡換”的原則，加強溝通協(xié)調(diào)，積極向債權(quán)債務(wù)人宣導(dǎo)置換政策和地方政府債務(wù)分類處置規(guī)定，使相關(guān)各方能夠充分理解，并配合完成存量債務(wù)置換工作。2015-2018年共計發(fā)行6136.8億元置換債券，非政府債券形式存量債務(wù)基本全部置換完畢，有力減緩到期債務(wù)償付壓力，有效化解了地方財政和金融機構(gòu)的流動性風(fēng)險。積極推進地方政府債務(wù)置換，促使地方騰出用于償債的財政資金保障在建項目的后續(xù)融資需求，補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，有效化解了部分財力基礎(chǔ)薄弱地區(qū)因經(jīng)濟下行壓力可能導(dǎo)致的部分項目工程資金鏈斷裂、甚至爛尾的風(fēng)險，促進地方經(jīng)濟穩(wěn)增長、擴內(nèi)需。如江門市通過置換債券，將騰出的財政資金重點投向珠西綜合交通樞紐江門站、深茂鐵路、江門大道、開陽高速、高恩高速等一批省市重點交通基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，順利實現(xiàn)對港珠澳大橋、深中通道、虎門二橋等重要通道的無縫對接，為該市加快融入粵港澳大灣區(qū)提供有力支撐。

地方債作為地方政府重要融資手段，在我國雖然時間不長，但正受到社會各界越來越多關(guān)注重視?？梢郧逦A(yù)見，地方債事業(yè)將繼續(xù)蓬勃壯大，地方債的作用也將越發(fā)凸顯。廣東將繼續(xù)強化政府債務(wù)管理，不斷推進地方債發(fā)行管理創(chuàng)新改革，力爭將“廣東債”打造成地方債市場標(biāo)桿，為構(gòu)建市場化程度高、投資者多元、健康發(fā)展的政府債券市場持續(xù)注入動力能量，并通過地方債籌集優(yōu)質(zhì)資金積極推動廣東經(jīng)濟社會發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)！

來源：中國財經(jīng)報