當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 來源：中國財經(jīng)報
編者按：2020年是地方政府債券全面自發(fā)自還五周年。五年來，各級財政部門按照《預算法》要求，深入推進地方政府債券發(fā)行管理改革，規(guī)范、透明的地方政府債券發(fā)行機制逐步建立健全，為保障積極財政政策有效實施、防范化解地方政府債務風險、促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步做好地方政府債券發(fā)行工作，本報與財政部國庫司共同開設(shè)“地方政府債券自發(fā)自還五周年”專欄，專題宣傳地方政府債券發(fā)行管理改革取得的成就，深入報道各地財政部門和相關(guān)單位的經(jīng)驗做法，為各界更全面了解地方政府債券發(fā)行工作提供一個信息交流平臺。
強化規(guī)范管理 探索創(chuàng)新發(fā)行
自2015年新預算法實施以來，財政部全面推行地方政府債券發(fā)行制度改革。上海市嚴格執(zhí)行地方債發(fā)行管理規(guī)定，建立健全發(fā)行管理機制，積極承擔改革試點任務，不斷提高地方債發(fā)行規(guī)范化、市場化管理水平。上海市于2011年被列為首批地方債自發(fā)代還試點省市之一，2014年參與首批地方債自發(fā)自還試點。自2011年11月上海市自行發(fā)行全國首單地方債以來，截至2020年6月，累計發(fā)行地方債7061.8億元，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、民生保障、舊區(qū)改造、軌道交通建設(shè)等公益性重大建設(shè)項目，更好發(fā)揮地方債對于穩(wěn)投資、促增長的重要作用，確保經(jīng)濟社會持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展。
上海陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)
一、夯實管理基礎(chǔ)，加強風險防控
近年來，上海市委、市政府按照國務院的部署，高度重視政府債務管理工作，積極采取有效措施，不斷完善政府債務管理制度。建立完善地方政府舉債融資機制，全面落實預算法和《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，對于公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務的，一律通過發(fā)行地方政府債券方式融資，嚴格規(guī)范政府舉債融資行為，嚴禁各類違法違規(guī)變相舉債。加強政府債務規(guī)?？刂疲鶕?jù)國家對地方政府債務實行限額管理的要求，嚴格在債務限額內(nèi)合理確定政府債務舉借規(guī)模，統(tǒng)籌考慮項目建設(shè)資金需求，債務風險水平、綜合財力、存量資金等情況，合理分配新增政府債券額度。加強債務風險評估和預警，制定應急處置預案，建立預警和分級響應機制，嚴格風險事件責任追究。2019年底，按審計口徑計算的全市政府債務率為46.1%，低于100%-120%的警戒線，債務規(guī)模適度，風險總體可控。
二、規(guī)范發(fā)行程序，強化流程管理
在地方債發(fā)行中堅持在規(guī)范管理上下功夫，覆蓋發(fā)行前準備階段、發(fā)行后續(xù)管理階段的全流程，確保地方債發(fā)行工作規(guī)范到位。
一是規(guī)范地方債發(fā)行機制。制定發(fā)行兌付辦法和招標發(fā)行規(guī)則等制度文件，夯實基礎(chǔ)，規(guī)范管理。遵循公開、公平、公正的市場化原則組建承銷團，擇優(yōu)選擇評級機構(gòu)，并形成了每三年開展一次組建承銷團和選擇評級機構(gòu)的機制。
二是科學確定發(fā)行期限。綜合考慮債務年度償還計劃、項目期限、投資者需求、市場偏好等因素，科學確定發(fā)行期限，近年來逐步提高長期債券發(fā)行占比，更好匹配項目資金需求和期限。選擇發(fā)行時點上，綜合考慮項目的用款時間和市場利率波動情況，合理確定最優(yōu)發(fā)行時點。
三是認真組織債券發(fā)行。嚴格按照財政部關(guān)于公布地方債發(fā)行計劃、發(fā)行前信息披露、信用評級等有關(guān)規(guī)定組織發(fā)行，在債券發(fā)行前召集區(qū)級財政和相關(guān)部門開會，部署做好債券發(fā)行工作。同時，始終堅持地方債發(fā)行實行市場化的原則，在每批債券發(fā)行前組織承銷團會議，強化承銷團成員的市場化意識，要求承銷團成員按市場化原則參與投標。
四是加強還本付息管理。嚴格按照財政部要求進行操作，對于市級債券部分，在市級預算中優(yōu)先安排資金保障債券本息；對于轉(zhuǎn)貸區(qū)級債券部分，市級于每年初將轉(zhuǎn)貸區(qū)級債券的全年還本付息計劃以正式發(fā)文形式下達，要求各區(qū)按時將還本付息資金上繳市級。在每期債券還本付息前的規(guī)定時間內(nèi)，將全市的還本付息資金劃撥債券登記托管機構(gòu)，同時，按規(guī)定公布還本付息公告，提高信息披露的準確性和及時性。
三、創(chuàng)新發(fā)行業(yè)務，拓寬融資渠道
上海國際金融中心建設(shè)作為一項重大的國家戰(zhàn)略，創(chuàng)新與開放是上海的立足之本。上海按照國家要求，結(jié)合國際金融中心建設(shè)戰(zhàn)略，積極開展創(chuàng)新探索，從地方債發(fā)行制度改革的初期，發(fā)行了地方政府自行發(fā)債的首單；到改革發(fā)展階段，發(fā)行了自貿(mào)區(qū)債券和上交所債券的首單；再到改革深化階段，推出了商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行。
（一）首次在上交所發(fā)行地方債，拉開全國地方債在交易所發(fā)行序幕
為做好財政部提出進一步促進投資主體多元化，改善二級市場流動性的要求，2016年11月11日，上海市通過“財政部上海證券交易所政府債券發(fā)行系統(tǒng)”成功發(fā)行了300億元地方債。這是全國首單在證券交易所招標發(fā)行的地方債，券商類金融機構(gòu)踴躍參與，承銷比例達到33%，進一步拓寬了地方債發(fā)行渠道，吸引了更多的證券交易所債券市場投資者參與地方債投資，積極推動地方債投資主體多元化、改善地方債交易流動性和促進地方債市場長期健康發(fā)展。同時，通過上交所發(fā)行地方債，支持做大做強全國債券市場，促進上海國際金融中心建設(shè)和發(fā)展。
2016年11月上交所地方債首發(fā)
（二）成功發(fā)行上海自貿(mào)區(qū)債券，推進投資主體多元化
為落實黨中央、國務院關(guān)于改進地方債發(fā)行方式，加快自貿(mào)區(qū)建設(shè)有關(guān)決策部署，2016年12月8日，上海市通過公開招標方式，在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)成功發(fā)行30億元自貿(mào)區(qū)債券。本次發(fā)行的上海市政府自貿(mào)區(qū)債券是我國首只自貿(mào)區(qū)債券，區(qū)內(nèi)及境外機構(gòu)投資者認購踴躍，其中3家外資銀行參與地方債承銷，這是外資銀行首次參與地方債承銷業(yè)務。地方債在自貿(mào)區(qū)發(fā)行，對于發(fā)展我國政府債券市場、推進自貿(mào)區(qū)金融改革具有重要意義，一方面拓寬了地方債發(fā)行渠道，形成了可復制、可推廣的操作經(jīng)驗，吸引了外資金融機構(gòu)等參與地方債投資，促進地方債投資主體多元化；另一方面豐富了自貿(mào)區(qū)優(yōu)質(zhì)人民幣資產(chǎn)品種，增加了自由貿(mào)易賬戶內(nèi)資金的投資方向，助推人民幣國際化進程。
2016年12月上海自貿(mào)區(qū)地方債首發(fā)
（三）穩(wěn)步推進商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行，擴大地方債影響力
2019年6月，根據(jù)財政部的統(tǒng)一部署，上海市通過商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行了5億元三年期專項債券。本次柜臺債在發(fā)行后兩天內(nèi)即分銷完畢，個人投資者和中小機構(gòu)投資者的分銷金額約各占一半，達到了預期效果。在柜臺債發(fā)行準備階段，邀請有資格且有承銷意向的承銷團成員報名成為承辦銀行，并加強需求調(diào)研，摸底了解承銷意向。在柜臺債發(fā)行分銷期，統(tǒng)一宣傳口徑，加大宣傳力度，突出地方債安全性高、收益穩(wěn)健、流動性強等優(yōu)點，增強投資者的參與感與獲得感，營造了良好的市場氛圍。柜臺債的順利發(fā)行，有助于促進投資主體多元化，滿足中小投資者的投資需求，為進一步拓展地方債發(fā)行渠道積累了寶貴的經(jīng)驗。
2019年6月上海地方債柜臺首發(fā)
四、規(guī)范定價機制，提高市場化水平
自2015年地方債發(fā)行制度改革以來，地方債發(fā)行定價市場化水平不斷提高，地方債發(fā)行利率高于同期限國債收益率已成為地方財政部門和市場投資機構(gòu)的共識。按照財政部有關(guān)進一步提升地方債發(fā)行定價市場化水平的要求，分析了解各承銷團成員的投資額度和投資意向，強化承銷團成員的市場化意識，要求承銷團成員按市場化原則參與投標。合理設(shè)定發(fā)行參數(shù)，在財政部提出的單一標位最高投標比例不超過計劃發(fā)行量35%的要求基礎(chǔ)上，上海自2011年自發(fā)試點以來，始終對承銷團成員的全場最高投標比例合理設(shè)定為30%，避免個別承銷商的非理性投標影響到債券招標的市場化結(jié)果，確保招投標倍數(shù)維持在合理區(qū)間。
五、建立協(xié)調(diào)機制，提升發(fā)行效果
地方債發(fā)行管理工作涉及面廣，政策性強，加強組織協(xié)調(diào)是工作順利開展的基本保障。上海市財政局作為上海地方債發(fā)行主管部門，加強與有關(guān)各方協(xié)商溝通交流，確保每一批債券發(fā)行準備井然有序，發(fā)行結(jié)果圓滿成功。
一是加強橫向聯(lián)系。主動與項目主管部門溝通，加強部門協(xié)商配合梳理項目，及時溝通信息，明確職責分工，督促各部門各司其職、各盡其責、凝聚合力，共同推進地方債順利發(fā)行。督促項目單位和主管部門落實管理責任，加快項目建設(shè)進度，確保形成有效投資。
二是加強縱向指導。不斷加強對區(qū)級工作的指導，形成上下聯(lián)動。在發(fā)行前組織區(qū)財政局、專項債券項目的第三方評估機構(gòu)部署準備工作，按照財政部要求梳理落實項目，加強對區(qū)級制作專項債券項目實施方案的指導，對選定的第三方評估機構(gòu)開展培訓，確保債券發(fā)行前期準備平穩(wěn)有序；在債券存續(xù)期階段，明確存續(xù)期公開主體，妥善布置、全面指導，督促區(qū)級財政做好新增債券存續(xù)期信息披露工作。編制制度匯編，內(nèi)容涵蓋地方債發(fā)行制度改革以來的有關(guān)債務管理、債券發(fā)行等政策文件，對區(qū)級財政局進行專題培訓，確保全市形成合力。
三是加強市場溝通。發(fā)行前加強市場調(diào)研，發(fā)行后進行跟蹤分析。定期召開承銷團會議，公布本批次地方債發(fā)行的基本情況，同時了解各承銷團成員的投資意向，將發(fā)行信息、投資信息、市場信息在發(fā)行人和投資人之間進行共享、互通有無。在每批債券發(fā)行后，對承銷團成員參與發(fā)行的情況進行跟蹤，細化分析主承銷商以及歷年來承銷占比較高的承銷團一般成員在該批次發(fā)行中的具體投標情況，了解投資機構(gòu)最新的投資意愿和投資策略，做好政策宣傳和業(yè)務溝通工作，確保年度發(fā)行工作順利完成。
六、設(shè)立信息專欄，加大公開力度
完善地方債信息披露機制，規(guī)范信息披露流程，增強地方債信息透明度，提高信息披露質(zhì)量，滿足地方債投資者需求。不斷細化地方債發(fā)行前、發(fā)行后、存續(xù)期及重大事項、還本付息等信息披露。按照時間節(jié)點在上海財政門戶網(wǎng)站、中國債券信息網(wǎng)等網(wǎng)站全面詳細公開地方債發(fā)行相關(guān)信息。2017年，上海財政網(wǎng)站特設(shè)了“地方債”專欄，匯集發(fā)布各類地方債發(fā)行相關(guān)信息。專欄設(shè)置了制度文件、發(fā)行信息披露、存續(xù)期信息披露、發(fā)行結(jié)果、付息兌付公告、其他公告通知、政府債務預決算等7個子欄目，涵蓋了地方債相關(guān)的所有信息。在發(fā)行準備階段，按照規(guī)定披露地方債發(fā)行計劃、發(fā)行信息、信用評級等信息。在債券存續(xù)期階段，由市、區(qū)兩級在各自門戶網(wǎng)站上公開新增債券存續(xù)期信息，按照統(tǒng)一格式公開新增債券使用情況、項目建設(shè)進度、運營情況等內(nèi)容，不斷推動提高地方債信息披露的標準化、規(guī)范化水平。