當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) （來源：南京卓遠資產(chǎn)管理有限公司 ，作者：基礎設施投融資業(yè)務部 陳飛虎）
軌道交通領域PPP項目作為近幾年“大熱”的一類PPP項目，具有運量大、效率高、乘坐方便等優(yōu)點，是解決城市交通擁堵問題的重要途徑。據(jù)財政部PPP中心管理項目庫統(tǒng)計顯示，截至2019年4月底，軌道交通領域PPP項目數(shù)83個，投資額高達1萬億元，單體項目投資額高達121.51億元，其中，有67.47%的項目已進入執(zhí)行階段，項目落地率較高。
作為典型的“強運營”行業(yè)，軌道交通PPP項目能否實現(xiàn)高效優(yōu)質的運營服務質量、運營安全等依賴于項目公司精細化、專業(yè)化的運營管理和實施機構（行業(yè)主管部門）的良好監(jiān)管。考慮到軌道交通領域PPP項目初始投資規(guī)模巨大、運營服務內容繁雜且要求較高、運作模式多樣化、財政補貼計價模式多樣化等特點，客觀、全面地實現(xiàn)軌交PPP項目的績效管理，無疑給實施機構帶來一定挑戰(zhàn)。下文中，南京卓遠即以實操項目經(jīng)驗結合行業(yè)規(guī)范，淺談城市軌道交通領域PPP項目實施績效管理研究。同時，將本專題分為兩期進行探討，其一，淺談城市軌道交通領域PPP項目實施績效管理重難點問題，其二，淺談城市軌道交通領域PPP項目績效監(jiān)控內容和績效評價指標體系構建的建議。
一、我國軌道交通領域PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀分析
PPP模式作為推進公共產(chǎn)品和服務改革的重要途徑，從2014年開始在全國范圍內廣泛推行。當前，我國處于經(jīng)濟新常態(tài)以及巨額隱性債務的大背景下，運用PPP模式提供公共服務仍將是今后一段時期的常態(tài)。而在我國城市軌道交通領域，基本上由政府單一投資建設軌道交通工程，由于城市軌道交通投資額巨大，一定程度上加重了地方政府債務負擔，為降低地方債務系統(tǒng)性風險，急需突破投資結構局限，采用PPP模式，吸引社會資本參與軌道交通的投資、建設和運營，可以在很大程度上彌補傳統(tǒng)治理模式中資金、技術與管理等方面的不足，而且可以充分發(fā)揮政府和社會資本的各自優(yōu)勢，進而降低項目的整體風險，提高公共產(chǎn)品與服務供給質量，實現(xiàn)可持續(xù)的和多贏目標的軌道交通和城市發(fā)展。
2018年全年至2019年4月，國家發(fā)改委共批復9個城市軌道交通重大項目，包含蘇州、杭州、濟南、上海、長春、重慶、沈陽、武漢，鄭州，項目里程達到1232.51公里，投資總額達到9576.06億元。《國家發(fā)改委關于加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的通知》（發(fā)改基礎[2015]49號）指出，積極吸引民間投資參與城市軌道交通項目，鼓勵開展規(guī)范開展城市軌道交通領域PPP項目?！秶鴦赵恨k公廳關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號）也明確指出，為緩解軌道交通建設資金壓力，減少地方政府債務增量，對于新申報建設規(guī)劃的城市，建議優(yōu)先考慮采用PPP模式實施城市軌道交通項目。
在國家政策的大力支持下，我國城市軌道交通領域PPP項目呈現(xiàn)出以下較為明顯的特點：
（一）單體項目投資額巨大、建設周期長
據(jù)財政部PPP中心管理項目庫統(tǒng)計顯示，截至2019年4月底，管理庫項目累計8918個，投資總額達13.52萬億元，其中，軌道交通領域PPP項目數(shù)為83個，占全部PPP項目總數(shù)的0.93%，投資額卻高達1萬億元，占全部PPP項目投資總額的7.44%，單體項目投資額高達121.51億元，平均建設周期5.1年。
（二）監(jiān)管主體復雜多元
軌道交通PPP項目在單體項目中的建設、運營是非常復雜的，對于項目公司而言，其在建設期、運營期面臨的監(jiān)管主體除項目實施機構外，還受到財政部門、行業(yè)主管部門、實施機構委托代表、線路運營控制中心（OCC）或線網(wǎng)運營控制中心（TCC）、自動售檢票系統(tǒng)清算管理中心（ACC）、建設（運營）期協(xié)調委員會、各相關政府職能部門等多元行為主體的監(jiān)管。
（三）運營管理方式多樣
從PPP管理項目庫以及結合實操經(jīng)驗來看，目前軌道交通領域PPP項目的運營管理方式主要有三種，其一，由成立的項目公司自主運營；其二，委托現(xiàn)有的軌道運營公司運營；其三，引入有運營經(jīng)驗的公司組成聯(lián)合體負責運營。
（四）運營服務內容繁雜且要求較高
軌道交通PPP項目在單體項目中的運營是非常復雜的，對于客運組織管理、行車組織管理、設備設施管理、人員管理、票務組織管理、資產(chǎn)管理、客運服務質量、安全等專業(yè)化要求較高，且各個系統(tǒng)構成也非常復雜，所以整個運營管理都異常繁雜。
（五）城市軌道交通類型較多
城市軌道交通分類有很多種方式，每種方式都以某個特征作為依據(jù)，按軌道型式劃分，可分為重軌鐵路、輕軌鐵路和單軌鐵路。如果按照列車運行導向的方式劃分，可分為鋼輪雙軌、膠輪單軌和膠輪導軌系統(tǒng)。按照最關鍵的運輸能力劃分，可分為大運量系統(tǒng)、中運量系統(tǒng)和小運量系統(tǒng)。一般國內都是按照軌道類型來劃分，總共有七種交通方式，除了耳熟能詳?shù)牡罔F之外，還有輕軌、單軌、有軌電車、磁懸浮交通、自動導向軌道系統(tǒng)、市域快速軌道系統(tǒng)。其中以地鐵、輕軌、有軌電車和單軌鐵道為最經(jīng)常采用的方式。按照車型來區(qū)分，城市軌道交通車輛類型可分為：A、B、C、D及L（B2）五種，五種車型的主要區(qū)分是車體寬度，其中A型列車寬度最大，載客量最多。目前，管理項目庫中PPP項目，五種車型都有涉及。
（六）運作模式多元化
軌道交通領域PPP項目常用的運作模式的有一體化BOT模式（呼和浩特市1?2號線、烏魯木齊2號線、北京新機場線、成都新機場線）、網(wǎng)運分離模式（徐州市1、2號線）、A+B包模式（北京地鐵4號線、14號線、16號線、杭州地鐵1、5號線）、地鐵＋土地模式（TOD模式）（深圳地鐵4、6號線、佛山地鐵2號線）等，其模式的選擇關鍵在于政府和社會資本之間的利益均衡，無論何種方式，實際上都反映了利益分配問題，模式的選擇往往也體現(xiàn)了政府與社會資本之間的矛盾焦點。
（七）財政補貼計價模式多樣化
軌道交通領域PPP項目財政補貼缺口較大，目前，常用的財政補貼計價模式有影子票價法、車公里補貼法、21號文、年金公式法、現(xiàn)金流量法等，但是對于風險的分擔、物有所值的實現(xiàn)均存在差異，更加合理化的補貼方式的選擇往往存在爭議。
二、績效管理實施重難點及建議思路
以上屬于軌道交通領域PPP項目獨有的特點，也屬于績效管理中的重難點，下文將進一步梳理，并給出相應的建議思路。
（一）評價時點、評價方式及評價結果與付費掛鉤機制設置
1、評價時點設置
本項目單體投資額巨大，若按照《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿）》（財辦金【2019】39號）對于運營期績效評價時點設置為年度績效評價，核算后付費，項目公司將陷入巨大的現(xiàn)金流風險。
建議運營期績效評價時點設置：結合本項目特點、合同約定付費節(jié)點以及財辦金【2019】39號文對于評價時點的要求，建議績效監(jiān)控在在項目進入運營期后每個財政年度開展四次（實質上僅三次，因最后一次績效監(jiān)控與年度績效評價時點相同，可不進行），績效監(jiān)控結果可作為預付費及年度績效評價的重要依據(jù)；績效評價在項目進入運營期后每個財政年度開展一次，績效評價結果將作為按效付費、落實整改、監(jiān)督問責的重要依據(jù)。
2、評價方式設置
評價方式上，實施機構采用績效監(jiān)控數(shù)據(jù)基本來源于項目公司，除常規(guī)的績效監(jiān)控與年度績效評價外，考慮到軌道交通領域專業(yè)性和績效監(jiān)測成本，為防止項目公司上報數(shù)據(jù)虛假、失真，需設置臨時績效監(jiān)控機制。
3、評價結果與付費掛鉤機制設置
據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)整理后統(tǒng)計顯示，軌道交通領域PPP項目的平均合作期限約為26.73年，建設質量的好壞直接影響運營期的服務質量、安全和效率，因此針對軌道交通領域PPP項目來說，對建設質量的績效監(jiān)控、績效評價不應僅僅局限在建設期和竣工驗收階段，而應延伸到運營期間，并針對運營期間的建設質量進行評價，根據(jù)評價結果調整建設成本部分的政府付費數(shù)額。
針對建設成本部分（可用性付費）掛鉤比例設置在滿足財辦金【2017】92號文的前提下，而且還要考慮到評價支付系數(shù)的約定對軌道交通領域PPP項目投資額、銀行還本付息等因素的影響，以保障項目公司的運營穩(wěn)定、財務狀況穩(wěn)定。
（二）里程碑事件受控
為確保項目公司必須在規(guī)定的關鍵工期當日或之前完成，那么針對里程碑事件，如預驗收、試運行、初期運營期安全評估、竣工驗收、開始試運營和正式運營前安全評估等必須一次性通過（如試運營驗收包含工程質量驗收、專項驗收、專項工作、應急演練以及試運營基本條件評審，其中某一項未通過，可能需要拖延幾個月），故在建設期、運營期進行績效評價時，需將里程碑事件設置為建設期績效評價指標、運營期績效評價指標，加大績效指標權重，評價結果與建設期履約保函、運營期財政缺口補助相掛鉤，使其處于受控狀態(tài)。
（三）成立軌道交通PPP項目績效評價領導小組
由前文可知，監(jiān)管主體復雜多元，績效管理工作面臨眾多的相關方和復雜的管理關系，如何科學界定PPP項目不同績效管理主體的職責和管理范圍，做好績效管理工作和結果的銜接，合力推動PPP項目的順利開展。
建議思路，實施機構或者行業(yè)主管部門牽頭成立軌道交通PPP項目績效評價領導小組或績效評價組織機構（以下簡稱績效評價領導小組），由分管副市長任組長，聯(lián)系工作副秘書長及行業(yè)主管部門、實施機構主要負責人任副組長，市相關職能部門、單位分管負責人為成員?？冃гu價領導小組領導績效評價工作，對績效評價工作涉及的重大事項進行決策。
績效評價領導小組下設辦公室（以下簡稱績效辦），設在實施機構，由市政府聯(lián)系工作副秘書長兼任辦公室主任，行業(yè)主管部門、實施機構分管負責人兼任辦公室副主任。績效辦負責落實績效評價領導小組的決策部署，組織開展績效評價工作，負責成立績效評價工作組、審核績效評價工作組制定的績效評價工作方案、下達績效評價工作通知、審核績效評價工作組提交的績效評價報告等工作，統(tǒng)籌協(xié)調推進各項績效評價工作，并開展績效評價工作督查、督辦。
（四）運營績效指標的設計應凸顯運營服務焦點
由前文可知，軌道交通項目運營服務內容繁雜且要求較高，故運營績效指標的設計應凸顯運營服務目標和服務內容。
根據(jù)交運規(guī)〔2019〕1號、交運規(guī)〔2019〕3號文要求，需構建與運營安全和服務質量相掛鉤的財政補貼機制，所以，對于影響項目運營服務質量的指標，要重點進行評價，加大在績效指標體系中的權重，例如列車準點率、列車服務可靠度、清客次數(shù)、乘客滿意度、車站清潔率等；對于政府方特別關注的指標，比如運營安全指標，如站房內客傷與客流比、火災救援演練、突發(fā)大客流應急疏散演習次數(shù)、空氣質量狀況、C類及以上安全事故次數(shù)等，當指標值低于要求時，可直接扣減項目公司當年的運營利潤或該運營安全指標總項不得分。
（五）不同類型軌道交通項目的績效指標差異化設計
輕軌、單軌、有軌電車、磁懸浮交通、自動導向軌道系統(tǒng)、市域快速軌道系統(tǒng)等在廣義上雖然與地鐵同屬軌道交通范疇，但輕軌、單軌、有軌電車、磁懸浮交通在線路方案、車輛制式、運營組織等諸多方面與地鐵軌道交通有很大的不同，對建設質量、運營質量的要求也很不一樣，因此不同類別的項目在PPP績效評價指標的設計上也要進行區(qū)分，針對項目實際有效差異化設計PPP項目的績效評價體系。
（六）不同運作模式軌道交通項目的績效評價內容不同
從前文可知，軌道交通領域PPP項目常用的運作模式有網(wǎng)運分離模式（A、B分開）；A+B包模式（A部分通常為土建工程類的投資，由地方政府負責投資建設；B部分通常為車輛設備類的投資，由地方政府授權出資單位與社會資本合資設立的項目公司負責，項目建成后，政府將Ａ部分租賃給項目公司，項目公司獲得授權經(jīng)營AB項目資產(chǎn)，即A+B包模式）；一體化BOT模式（A+B，即A+B都是由項目公司負責完成）；TOD模式（BOT+土地物業(yè)，俗稱地鐵上蓋）。
當采用網(wǎng)運分離模式，實施機構對項目公司的績效評價僅通過評價B包完成，A包不在評價范圍之內；A+B包模式，實施機構對A、B包都進行績效評價，但是A包不是由項目公司負責完成，可能由于A包問題導致我B包運營服務不佳，也可能本身就是B包原因造成，在績效評價過程中容易產(chǎn)生扯皮，績效評價指標設置較難；一體化BOT模式，對A+B包都進行考核，避免了扯皮問題，但是特別對社會資本方的資金實力提出較高要求。TOD模式，即除了對軌道交通一體化BOT進行績效評價，還要對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資落地額、人口聚集度等進行績效評價。
（七）不同財政補貼計價模式導致績效評價指標體系側重點不同
針對目前城市軌道交通PPP項目的幾種補貼模式，當按照客流為計量基礎的影子票價補貼模式時，績效評價重點應放在建設可用性、運營服務質量、運營安全上；當按照車公里法補貼模式時，評價重點應兼顧對客流量的考核，以確保項目效益的發(fā)揮；當按照可行性缺口補助或21號文模式時，客流量未與財政補貼計價機制相掛鉤，僅在客流風險分擔機制上進行了劃分，政府設置保底客流量，此種機制設置最大問題是客流量預測的準確性不足，也未能激發(fā)項目公司提升客流量的積極性，進而增加政府財政支出責任，故需加大客流量評價指標權重，對使用者付費部分（票務收入、非票務收入）進行績效評價。
同時，如果運營成本沒有在前期確定下來，還應考慮對運營成本的評價。
軌道交通運營綜合了包括建筑學、結構工程、交通工程、通信工程、信號工程等一系列專業(yè)學科，專業(yè)繁雜、接口繁多，運營成本的影響因素也必然非常繁多，只有找出那些起主要作用的關鍵因素，才有更加效地、有針對性地展開成本控制。
經(jīng)過調研分析，軌道交通運營成本支出的主要項目有運營中各項能耗產(chǎn)生的電費、設備系統(tǒng)及基礎設施的更新及維護費用、人員工資及相關支出、運營綜合管理費用等幾個大項。據(jù)wind數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計顯示，人員工資及相關費用約占46%，運營維護與更新成本（不含恢復性大修）約占20%，各項能耗電費約占17%，綜合管理費用約占9%，其他費用占8%。綜合來看，上述四項主要費用項目的總額占到運營總成本的92%左右?；陧椖咳芷诘能壍澜煌ㄟ\營成本控制的建議：
（1）發(fā)展有利于軌道交通運營成本控制的建設管理體制
建議在制度改革層面將不同體制的優(yōu)勢進行互補、整合，探索從各方面而言都更加有利于軌道交通運營成本控制的模式。
（2）改善財務費用分配管理制度
建議按照預算定額，對各項相關費用實行分解，把費用層層分解、分配，即根據(jù)統(tǒng)一領導和分級管理相結合的原則，逐步建立“公司定額—部門定額—車間定額—班組定額”的網(wǎng)絡體系，以約束和控制各項費用的最終使用者節(jié)約用款、合理用款。
（3）合理控制設備、設施的更新、維護費用
首先，建議引入市場競爭機制，擴大維修承包商的選擇范圍，利用競標等方式，提高維修商選擇的競爭程度，把維修費用控制下來；其次，設備更新、基礎設施改造規(guī)劃要科學，建議做好可行性研究，充分論證必要性和可行性；另一方面，合理確定設備標準，為后期運營維護成本控制提供條件。
（4）合理配置人員崗位，精簡不必要的編制
合理安排人員，積極穩(wěn)妥地實行人員精簡，按專業(yè)和工種合理配置崗位技術人員，積極穩(wěn)妥地實行人員精簡，力求做到不重疊、不超編。逐步建立科學合理的崗位用人機制，降低運營管理費用。
三、小結
通過我國軌道交通領域PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀分析，梳理出城市軌道交通領域PPP項目績效管理實施的重難點問題，并提出建議思路，接下來南京卓遠將針對軌道交通PPP項目績效管理的重難點問題，就項目績效評價指標體系和績效監(jiān)控主要內容提出相關建議。